Giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam đáp ứng yêu cầu quản trị địa phương tốt - Solutions to renovate organization and operation of local governments in Viet Nam to meet the requirements of good local governance

Tổ chức hợp lý đơn vị hành chính các cấp

Tổ chức hợp lý đơn vị hành chính (ĐVHC) các cấp làm căn cứ tổ chức bộ máy chính quyền địa phương tinh gọn: Tư duy quản trị địa phương tốt cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và của các địa phương nói riêng, xu hướng phát triển của khoa học công nghệ và quyền dân chủ của người dân ngày càng cao đã đặt ra yêu cầu tổ chức hợp lý ĐVHC các cấp trên cả nước theo hướng tăng quy mô của ĐVHC cả về diện tích tự nhiên, quy mô dân số để tạo không gian phát triển cho địa phương. Trước thực trạng ĐVHC cấp xã của Việt Nam có quy mô nhỏ còn nhiều, dẫn đến số lượng ĐVHC cấp xã cũng lớn. Theo đó, thứ nhất, cần tiếp tục thực hiện việc sắp xếp các ĐVHC cấp huyện, cấp xã để đảm bảo quy mô hợp lý cho việc quản trị ở địa phương, thu gọn đầu mối kết hợp với tinh gọn bộ máy, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương hoạt động nhanh nhạy, thông suốt. Tuy nhiên, việc thực hiện sắp xếp ĐVHC cấp huyện, cấp xã cần tính toán đến nhiều yếu tố đặc thù với mục đích cuối cùng là đảm bảo phục vụ tốt nhân dân và tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Thứ hai, cần sớm xây dựng và phê duyệt quy hoạch tổng thể về ĐVHC của từng tỉnh của quốc gia để làm căn cứ tiếp tục thực hiện sắp xếp ĐVHC các cấp. Đồng thời, nghiên cứu thực hiện việc sắp xếp ĐVHC cấp tỉnh phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn.

Reasonable organization of administrative units at all levels

Reasonable organization of administrative units at all levels provides a basis for  an effective local government apparatus: Good local governance mindset along with socio-economic development of the country and localities and in particular, the development trend in science and technology and enhanced democratic rights of people have placed a requirement on a rational organization of administrative units at all levels across the country in a way that the scale of administrative units both in terms of natural area and population size will be increased to create space for local development. In response to the fact that administrative units at commune-level are in small scale while the number of commune-level administrative units is also large. First, it is necessary to further arrange administrative units at district and commune levels to ensure a reasonable scale for local administration; remove focal points and streamline the apparatus, create conditions for local authorities to operate quickly and smoothly. However, arrangement of administrative units at the district level needs to take into account various specific factors to attain an ultimate goal of providing good service to the people and creating favourable conditions for the socio-economic development of locality. Second, a master plan on administrative units of each province should be soon developed and approved to serve as a basis for a further arrangement at all levels; arrangement of administrative units should be studied and implemented at provincial level to meet the requirements of practice.

Đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương

Thứ nhất, đề xuất mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo hướng giảm cấp chính quyến địa phương:    

Quản trị địa phương tốt yêu cầu chính quyền địa phương gọn nhẹ, ít tầng nấc, do vậy cần nghiên cứu mô hình chính quyền địa phương theo hướng giảm cấp chính quyền địa phương phù hợp với tổ chức ĐVHC các cấp và phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trong đó:

- Cấp tỉnh là cấp cao nhất trong hệ thống cơ cấu chính quyền địa phương, là nơi chịu sự chỉ đạo trực tiếp của chính quyền trung ương. Do vậy, cấp tỉnh là cấp chính quyền có địa vị pháp lý quan trọng với các thẩm quyền, chức năng và nhiệm vụ bao quát một địa bàn dân cư rộng lớn với các đặc điểm đặc thù về lịch sử kinh tế, văn hoá xã hội và chính trị. Vì vậy đòi hỏi phải có một mô hình tổ chức thích hợp với đầy đủ thẩm quyền và khả năng quản lý, điều hành, nhằm giúp trung ương quản lý tất cả các mặt của đời sống xã hội, đảm bảo thi hành pháp luật, đồng thời đảm bảo tôn trọng, ý chí, nguyện vọng và lợi ích của các cộng đồng dân cư trong một phạm vi lãnh thổ rộng lớn. 

- Cấp huyện về thực chất là một cấp trung gian, là cầu nối giữa cấp chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp xã. Do vậy mô hình tổ chức và thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện cần được tổ chức phù hợp với tính chất trung gian theo hướng mô hình tổ chức chính quyền cấp huyện không nhất thiết tổ chức thống nhất theo mô hình chính quyền cấp tỉnh hay chính quyền cấp xã. 

- Cấp xã là cấp chính quyền cơ sở gắn bó mật thiết với nhân dân, đại diện trực tiếp cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân, đồng thời là nơi trực tiếp tổ chức hoạt động quản lý, điều hành các công việc hành chính và trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp luật ở cơ sở. Theo đó, thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã cần được xây dựng và quy định chi tiết, cụ thể khác với chính quyền cấp tỉnh và cấp huyện.  

Thứ hai, mở rộng việc triển khai thực hiện mô hình chính quyền đô thị trên phạm vi cả nước: căn cứ kết quả triển khai thực hiện mô hình chính quyền đô thị tại 03 thành phố: Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội và Đà Nẵng từ năm 2019, tiếp tục thực hiện mô hình chính quyền đô thị tại 02 thành phố còn lại và tại các đô thị trực thuộc cấp tỉnh, đồng thời nghiên cứu các mô hình ở đô thị khác như mô hình Tòa thị chính; các ĐVHC trực thuộc thành phố, thị xã (không tổ chức Hội đồng nhân dân) thực hiện mô hình Văn phòng hành chính hoặc Ban hành chính (là cơ quan đại diện của Tòa thị chính ở địa bàn trực thuộc). Người đứng đầu Tòa thị chính gọi là Thị trưởng; người đứng đầu Văn phòng hành chính, ban hành chính gọi là Quận trưởng, Trưởng phường. Thị trưởng do cử tri trên địa bàn bầu trực tiếp (không do Hội đồng nhân dân) bầu; người đứng đầu Văn phòng hoặc Ban hành chính ở các đơn vị hành chính trực thuộc do Thị trưởng bổ nhiệm. Trên cơ sở đó thiết lập mối quan hệ chặt chẽ giữa người dân với Thị trưởng nhằm nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính của chính quyền đô thị đối với đời sống của cư dân trên địa bàn; đồng thời phải quy định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của Thị trưởng, thẩm quyền giám sát và bỏ phiếu bất tín nhiệm của Hội đồng nhân dân, của cơ quan có thẩm quyền cấp trên, các tổ chức xã hội và công dân đối với hoạt động của Thị trưởng. Đối với đơn vị hành chính cấp cơ sở nghiên cứu thí điểm thực hiện cơ chế Nhân dân bầu trực tiếp người đứng đầu cơ quan hành chính tại xã, thị trấn (Chủ tịch UBND xã, thị trấn) vì đây là đơn vị cơ sở gắn trực tiếp với đời sống của người dân, nơi có nhiều yếu tố lịch sử, văn hóa gắn với phong tục, tập quán của cộng đồng dân cư.

Thứ ba, đẩy mạnh việc thực hiện cơ chế liên kết vùng, nghiên cứu hợp lý tổ chức hoạt động của Hội đồng vùng hiện nay, đề xuất quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và chế tài đối với chính quyền địa phương cấp tỉnh trong việc liên kết, phối hợp giải quyết các nhu cầu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của toàn vùng. Trên cơ sở sau khi tổ chức hợp lý các ĐVHC cấp huyện, cấp xã (sau hoàn thành việc sắp xếp ĐVHC cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2023-2026) cần nghiên cứu đánh giá một cách tổng thể, đầy đủ và toàn diện về tổ chức ĐVHC trong cả nước để đề xuất theo hướng thành lập cấp vùng, tuy nhiên không phải là một cấp chính quyền địa phương đầy đủ, cấp vùng có thể chỉ có cơ quan hành chính vùng thay cho cơ chế Hội đồng vùng như hiện nay để thực hiện liên kết vùng, để đảm bảo sự điều phối, kết nối và phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương.

Thứ tư, thôn, tổ dân phố không phải là một cấp chính quyền địa phương, tuy nhiên thôn, tổ dân phố có một vai trò quan trọng đã được ghi nhận trong lịch sử phát triển của Việt Nam trong kết nối giữa chính quyền địa phương và nhân dân. Do vậy, để đạt đến mục tiêu quản trị địa phương tốt cần phải đổi mới quy định về việc thành lập và phương thức hoạt động của thôn, tổ dân phố theo hướng phù hợp với đặc thù của từng địa phương, tăng cường sự tham gia của người dân, phát huy quyền làm chủ trực tiếp của người dân, vai trò tự quản của cộng đồng dân cư trên địa bàn. 

Diversification of local government models   

First, a model of local government organization suitable to rural areas, urban areas, islands and administrative-economic units should be proposed, especially when the level of local government is being reduced.

Good local governance requires a compact, low-level local government, as a result it is necessary to explore a local government model where its level is reduced in accordance with administrative organizations at all levels and in accordance with local government in rural, urban, island and special administrative-economic units:

- Provincial level is the highest level in the system of local government structure, which is under the direct direction of the central government. Therefore, the provincial level is a level of government having an important legal status with its powers, functions, and duties covering a large population area with specific of economic, cultural, historical, social and political significance. Therefore, it is necessary to create an appropriate organizational model with a full authority and ability to help the Central Government manage all aspects of social life,  ensure law enforcement, while at the same time respect the will, aspirations, and interests of communities in a large territory.

- The district level is essentially an intermediary level, a bridge between provincial government and commune level. Therefore, the organizational model and the authority, functions, and tasks of the district government should be organized in accordance with the intermediate nature in the direction that the district government organizational model is not necessarily organized according to the model of government at the provincial or commune level.

- The commune level is the grassroots level of government closely associated with the People, directly representing the will, aspirations, and interests of the People, and at the same time is the place to directly organize the management and administration activities of the People's Committees. administrative work and directly organize law enforcement at the grassroots. Accordingly, the authority, functions, and tasks of the commune-level government should be elaborated and specified in detail, different from the provincial and district governments.

Second, expand the implementation of urban government model nationwide: based on the results of the implementation of urban government model in 03 cities of Ho Chi Minh, Hanoi and Da Nang from 2019, this model is continued to be applied in the remaining 02 cities (Hải Phòng and Cần Thơ) and in municipalities directly under the province, and study will be conducted in other urban areas on City Hall model; administrative units under cities and towns (where People's Councils are not available), the possibility of applying a model of administrative offices or administrative boards (which are representative offices of the City Hall in their respective localities). The head of the City Hall is called the Mayor; The head of the administrative office is called the district chief or the ward chief. The mayor is directly elected by voters in the area (not by the People's Council); Heads of Offices or Administrative Committees in administrative units are appointed by the Mayor. On that basis, a close relationship between the people and the Mayor is established to enhance the responsibility of the head of administrative agency of the urban government for the livelihood of residents in the area; at the same time, a clear specification must be made with regards to the authority and responsibility of the Mayor, the supervision and no-confidence voting competence of the People's Council, superior competent agencies, social organizations and citizens for the work of the Mayor. For grassroots-level administrative units, study will be conducted to introduce a pilot mechanism to enable People to directly elect heads of administrative agencies in communes and townships.

Third, promote regional linkage mechanism, rationally study the operation organization of current Regional Council, and propose regulations on tasks, powers, responsibilities and sanctions for provincial-level local authorities in linking and coordinating to meet the needs and carry out socio-economic development of the whole region. On the basis of the rational organization of administrative units at district and commune levels (after completing the arrangement of administrative units at district and commune levels in for 2023-2026), it is necessary to review in a complete and comprehensive manner on the organization of administrative agencies within the country to propose direction to establish a regional level government, but not a full level of local government; a regional level can only have a regional administrative agency replacing the current regional council mechanism to promote regional linkage, ensure coordination, connection and socio-economic development among localities.

Fourth, hamlets are not a level of local government, however, hamlets and residential quarters have an essential and recognized role in the development history of Viet Nam in the connection between local government  and the People. Therefore, with a view to achieving good local governance, it is necessary to reform regulations on the establishment and operation of villages and residential groups in a way that it will be more suitable to specific circumstances of each locality and to increase participation of the people, promote people's direct ownership and the self-governing role of local community.

Phân cấp, phân quyền - giải pháp trọng tâm để đạt đến mục tiêu quản trị địa phương tốt 

Quản trị địa phương tốt đặt ra yêu cầu phải đẩy mạnh phân cấp, phân quyền triệt để cho chính quyền địa phương các cấp, từ đó xác định chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền địa phương; trong đó từ vị trí, vai trò của từng cấp chính quyền địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) nêu trên để quy định rõ những nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của trung ương và mỗi cấp chính quyền địa phương theo hướng xác định từ cấp dưới lên cấp trên, việc nào chính quyền địa phương cấp dưới không làm được thì chính quyền địa phương cấp trên, cơ quan trung ương mới làm và phải làm. Theo đó, cần nghiên cứu xác định rõ ràng, minh bạch ba nhóm công việc liên quan đến thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương theo hướng: 

(1) Nhóm các nhiệm vụ, công việc chỉ thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước trung ương, như quốc phòng, an ninh quốc gia, ngoại giao, tiền tệ, thể chế, quy hoạch, kế hoạch do cơ quan trung ương thực hiện bằng các phương tiện, nguồn lực nhà nước trung ương.

(2) Nhóm các công việc, nhiệm vụ mang tính địa phương hoàn toàn thuộc thẩm quyền trách nhiệm của chính quyền địa phương, được thực hiện bằng các nguồn lực địa phương thông qua các phương thức tự chủ.

(3) Nhóm các công việc, nhiệm vụ thuộc trách nhiệm của cả các cơ quan trung ương và trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương, được thực hiện thông qua cơ chế phân công, phối hợp; đặt hàng giữa các cơ quan ở trung ương với chính quyền địa phương (các loại nhiệm vụ trách nhiệm này liên quan đến vấn đề quản lý theo ngành và lãnh thổ). 

Trên cơ sở đó, những việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn cấp nào thì cấp đó chịu trách nhiệm thực hiện, các cấp khác chỉ giữ vai trò phối hợp nếu có liên quan, khắc phục triệt để việc can thiệp, chỉ đạo, điều hành không đúng thẩm quyền của cấp trên đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cấp dưới. Việc tăng cường phân cấp hướng đến phân quyền toàn diện trong hoạt động của chính quyền địa phương thay cho phương thức phân cấp tất cả các lĩnh vực cho chính quyền địa phương ở cả ba cấp thực hiện ở các mức độ khác nhau.

Việc phân cấp, phân quyền phải gắn liền với đổi mới công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát, phản biện xã hội đối với hoạt động của chính quyền địa phương; đồng thời phải có sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, thanh tra, giám sát nhằm khắc phục tối đa sự chồng chéo trong việc xử lý về cùng vụ việc. Những vi phạm pháp luật được phát hiện qua kiểm tra, thanh tra, giám sát phải được xử lý kịp thời, nghiêm minh theo quy định của pháp luật. 

Decentralization - key solutions to achieve good local governance    

Good local governance requires decentralization of powers for local governments at all levels, thereby functions and tasks of each local government level are defined; in which, according to the position and role of each local government level (provincial level, district level, commune level), tasks and powers are clearly defined which ones fall under the authority of the central government and of each level of local government following a principle that what local governments at lower levels cannot do, local governments at higher levels and central agencies will do and must do. Accordingly, it is necessary to study clearly and transparently identify three groups of work related to the authority of each level of local government as follows:

(1) A group of tasks and jobs that fall only under the authority and responsibility of central state agencies, such as national defense, national security, diplomacy, currency, institutions, planning, and plans. The central authority shall implement it by means and resources of the central state.

(2) A group of local jobs and tasks that are completely under the responsibility of the local government, and are carried out with local resources through autonomous methods. 

(3) A group of jobs and tasks under the responsibility of both central agencies and local governments at all levels, implemented through a mechanism of assignment and coordination; orders between central agencies and local governments (these types of responsibilities involve sectoral and territorial management).

On that basis, if a task is under the mandate of a level, that level is responsible for implementation, and other levels only play the coordinating role if relevant in order to avoid improper interference, direction and control from the superiors in the performance of tasks and powers of their subordinates. Decentralization is strengthened towards a comprehensive decentralization in local government operations instead of decentralizing all areas for local governments at all three performing levels at different levels.

Decentralization of powers must be associated with the renewal of examination, inspection, supervision, and social criticism of the work of local governments; at the same time, there must be coordination between competent inspection and supervision agencies in order to minimize the overlap in handling of the same case. Law violations found through inspection and supervision must be handled promptly and strictly in accordance with law.

Xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu công việc

Số lượng và chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức là nhân tố quyết định thành công của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương hướng đến mục tiêu quản trị tốt ở cấp độ nhà nước và quản trị địa phương tốt. Tính chất của hoạt động quản trị đòi hỏi cán bộ, công chức phải thích ứng với sự thay đổi của cơ cấu tổ chức, vị trí việc làm, có năng lực chuyên môn cao, kỹ năng thực thi công vụ giỏi và đạo đức công vụ, đặc biệt là cán bộ, công chức cấp cơ sở, nơi trực tiếp tiếp xúc hàng ngày với người dân địa phương. Để xây dựng được đội ngũ cán bộ, công chức địa phương cần đổi mới tuy duy về đội ngũ công chức địa phương. Theo đó cần căn cứ chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền địa phương quyết định tính chất, yêu cầu đòi hỏi của đội ngũ cán bộ, công chức địa phương có sự khác biệt so với yêu cầu của công chức Trung ương: công chức địa phương là công chức thừa hành, trực tiếp thực hiện giải quyết các công việc của người dân và doanh nghiệp (đặc biệt là ở cấp xã) theo đó yêu cầu về kỹ năng thừa hành hơn yêu cầu kỹ năng lập pháp, xây dựng chính sách…; đồng thời ở mỗi địa phương do tính chất đặc thù khác nhau, điều kiện kinh tế - xã hội cũng khác nhau. Do vậy cần căn cứ vào các yếu tố đặc thù để xây dựng quy hoạch tạo nguồn, đào tạo tuyển dụng và chế độ chính sách cho phù hơp với thực tiễn từng địa phương khắc phục tình trạng cào bằng, quy định như nhau đối với đội ngũ công chức từ trung ương đến địa phương dẫn đến việc quy định về chế độ, chính sách và đào tạo bỗi dưỡng như nhau.    

Building and developing a contingent of cadres and civil servants of local government to meet job requirements

The number and quality of contingent of cadres and civil servants is a decisive factor in the success of reforming organization and operation of local government agencies to achieve good governance at the national and local levels. The nature of management requires cadres and civil servants to adapt to changes in organizational structure, employment positions, have high professional capacity, good public service skills, ethics in public services, especially those working at grassroots-level, where they have direct daily contact with local people.  To build a contingent of local cadres and civil servants, it is necessary to renew the mindset this subject matter. Accordingly, it is necessary to base on functions and tasks of each level of local government to decide on the nature and requirements of the contingent of local officials that are different from the requirements of civil servants at central level: local civil servants are law enforcement officials, directly handling  affairs of people and businesses (especially at the commune level) whereby enforcement skills are more required than legislative skills, policy development…; at the same time, in each locality due to its different characteristics, socio-economic conditions are also different. Therefore, it is necessary to base on specific factors to develop planning for resource mobilization, training and recruitment, and policy regimes to suit the reality of each locality to avoid egalitarianism. If egalitarianism is applied, treatment on allowance, training etc for civil servants from central to local levels remains the same./.

Nguyễn Bích Thủy - Vụ Chính quyền địa phương, Bộ Nội vụ